Im Jahr 2019 können die Deutschen ein Jubiläum feiern – die Debatte um die Neugliederung Deutschlands wird 100 Jahre alt. Seit Hugo Preuß, der „Vater der Weimarer Reichsverfassung“ 1919 mit seinem Plan, das Reich in 14 annähernd gleich große Territorien einzuteilen, nicht zuletzt am Widerstand der Länder scheiterte, begleitet die Debatte die Deutschen durch die Zeiten.

Dramatische Aktualität erlangte sie nach dem Zweiten Weltkrieg erstens durch die Auflösung Preußens, zweitens durch die Aufteilung Deutschlands in die Besatzungszonen der Siegermächte. In der sowjetischen Zone, der späteren DDR, wurden die ersten Länder zwar schon im Juli 1945 gegründet, doch nach dem zentralistischen Konzept der Besatzungsmacht sollten sie lediglich als Verwaltungseinheiten fungieren. Folgerichtig wurden sie bereits im Juli 1952 wieder aufgelöst und in 14 Bezirke eingeteilt. Erst am 3. Oktober 1990 entstanden sie neu.

Länder am Reißbrett konstruiert

Unter der Führung der US-amerikanischen Besatzungsmacht verfolgten die drei westlichen Zonen ein föderalistisches Konzept. Der Zuschnitt der in den Nachkriegsjahren gegründeten Länder orientierte sich jedoch nicht an Tradition oder Rationalität, sondern an den Grenzen der Besatzungszonen. So entstand beispielsweise zunächst in der US-amerikanischen Zone Württemberg-Baden mit den Nordteilen der Länder Württemberg und Baden, in der französischen Zone Württemberg-Hohenzollern mit dem Südteil des Landes Württemberg und der preußischen Exklave Hohenzollern und das Land Baden mit dem Südteil des Landes Baden. Ob Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen oder Rheinland-Pfalz – die damals gegründeten Länder waren Reißbrettkonstruktionen, von denen niemand wusste, ob sie auf Dauer lebensfähig sein würden.

Das galt insbesondere für Schleswig-Holstein, in der britischen Zone entstanden aus der ehemaligen preußischen Provinz Schleswig-Holstein. Das Land wurde in den Nachkriegsjahren Hauptansiedlungsgebiet für Flüchtlinge und Vertriebene vor allem aus Ostpreußen und Pommern. 1946 lebten 1,2 Millionen Flüchtlinge – 67 Prozent der Gesamtbevölkerung in Schleswig-Holstein. Das Land war wirtschaftlich katastrophal überfordert. Da andere Länder nicht bereit waren, einen Teil der Flüchtlinge aufzunehmen, forderte Ministerpräsident Hermann Lüdemann im Sommer 1948 die Bildung eines wirtschaftlich leistungsfähigeren Landes „Unterelbe“, bestehend aus Schleswig-Holstein, Hamburg und Teilen Niedersachsens.

Nur eine gelungene Länderfusion

Die Lage schien günstig, denn die westlichen Siegermächte hatten am 1. Juli 1948 die Ministerpräsidenten nicht nur beauftragt, eine Verfassunggebende Versammlung einzuberufen – der Parlamentarische Rat begann am 1. September mit den Beratungen zum Grundgesetz –, sie sollten auch „Grenzen der einzelnen Länder“ überprüfen und Änderungen vorschlagen („Frankfurter Dokumente“).

Aber am Abend vor Beginn der Arbeit des Parlamentarischen Rates wurde der dafür eingesetzte Ausschuss aufgelöst und die Forderung Lüdemanns auf Antrag des Hamburger Bürgermeisters Max Brauer (SPD) abgelehnt. So kam es, dass – nach langen politischen und juristischen Auseinandersetzungen – nur eine Länderfusion gelang: 1952 entstand aus Württemberg-Baden, Baden und Württemberg-Hohenzollern das Bundesland Baden-Württemberg.

Zwar hat es seitdem verschiedene Versuche gegeben, die – seit 1990 – sechzehn Bundesländer neu zu gliedern und zu größeren Einheiten zusammenzufassen. Das lässt Art. 29 Grundgesetz ausdrücklich zu, „um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können“. Aber praktische Konsequenzen haben sich daraus bis heute nicht ergeben. Im Mai 1996 scheiterte die geplante Fusion von Berlin und Brandenburg nicht zuletzt am Votum der Brandenburger. 63 Prozent der abstimmenden Bürger sagten Nein.