Berlin-Im Januar 2019 sitzt der Bundesverkehrsminister im braunen Anzug im Fernsehstudio von Markus Lanz. Thema ist die Pkw-Maut – und die Frage, warum Andreas Scheuer (CSU) nicht warten wollte und die Verträge vergab, obwohl Österreich noch vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) dagegen klagte.
Das Urteil dürfte negativ ausfallen, befürchten zu diesem Zeitpunkt die meisten Experten. Der wissenschaftliche Dienst des Bundestags schrieb schon 2017, eine „Rechtfertigung diskriminierender Regelungen“ sei rechtlich „ausgeschlossen“. Eine Pkw-Maut, die nur Ausländer zahlen sollen: rechtswidrig. Warum also dieses unnötige Risiko?
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Lanz fragt den Minister: „Wie viel müssen Sie zahlen für den Fall, dass es schiefgeht, wenn vor dem EuGH die österreichische Klage durchgeht?“ Scheuer lächelt und antwortet: „Ich bin sehr entspannt.“ Lanz fragt erneut: „Wie viel müssen Sie zahlen?“ Scheuer: „Ich bin sehr entspannt.“
Bis heute demonstriert der Minister Gelassenheit – trotz einer Affäre, die immer größer wird. Bald, vielleicht noch in dieser Woche, kann sich auch die Bundesregierung ein Bild von den Ausmaßen machen. Post des Bundesrechnungshofes wird erwartet. Mit einem vernichtenden Bericht zur Pkw-Maut.
Die Frage des finalen Angebots
Der Berliner Zeitung und dem ZDF-Magazin „Frontal 21“ liegt der Zwischenbericht vor, der an das Bundesverkehrsministerium (BMVI) ging. Er wirft Scheuers Behörde Rechtsbruch vor. Der passierte offenbar, als die Verträge zur Pkw-Maut nachträglich verändert wurden. Und dies alles wurde unternommen, um einen einzigen Bieter zu befriedigen: das Konsortium aus der Kapsch AG und CTS Eventim. Dabei wurden die Maut-Verträge nachträglich maßgeschneidert. Für deren Stornierung müssen die Steuerzahler nun mehrere Hundert Millionen Euro zahlen. Der Hauptkritikpunkt der Rechnungsprüfer besteht darin, dass noch verhandelt wurde, nachdem ein „finales Angebot“ abgegeben worden war.
Es sieht so aus, als hätte Scheuer ein Problem mit dem ersten Angebot gehabt. Denn das lag mit drei Milliarden Euro eine Milliarde über dem Budget, das vom Parlament bewilligt worden war. Scheuer hätte also die Verhandlungen abbrechen oder die anderen Bieter informieren müssen. Doch das Ministerium forderte den letzten verbliebenen Bieter „zur Abgabe eines ,zweiten finalen Angebots‘ auf“, wie die Rechnungsprüfer jetzt kritisieren. Mitarbeiter des Ministeriums hielten in einem internen Vermerk fest: „Aufklärungsgespräche und Verhandlungen mit dem im Vergabeverfahren verbliebenen Bieter mit dem Ziel der Abgabe eines weiteren finalen Angebots durch diesen“.
Heimlich trifft sich Scheuers Staatssekretär Gerhard Schulz mit dem Chef des verbliebenen Bieterkonsortiums. Inhalte einzelner Gespräche werden trotz des schwebenden Vergabeverfahrens nicht protokolliert.
Unzulässig – und mehr noch: Das BMVI hätte „über das finale Angebot nicht verhandeln dürfen“, wie der Bundesrechnungshof klarstellt. Schließlich sind „finale Angebote grundsätzlich nicht verhandelbar“.
Verhandlungen hätten abgebrochen werden müssen
Das bewertet auch Michael Fehling so. Er ist Professor für öffentliches Wirtschaftsrecht in Deutschland und Europa an der Bucerius Law School in Hamburg, ein ausgewiesener Vergaberechtsexperte. „Die Verhandlungen hätten abgebrochen werden müssen“, sagt er. „Das Vergaberecht zielt auf chancengleichen Wettbewerb. Dafür ist entscheidend, dass die Spielregeln nicht zwischendurch geändert werden.“ Schließlich hätten sich „alle anderen Bieter aus dem Wettbewerb verabschiedet, weil sie sagen: Zu diesen Bedingungen können wir kein weiteres Angebot abgeben. Es ist gesetzlich ausdrücklich verboten, nach dem finalen Angebot weiter zu verhandeln.“
Nach Recherchen von Berliner Zeitung und Frontal 21 schreibt auch ein Konzern im Namen der Bietergemeinschaft ViaTix Ende Juni 2018 einen Brief an das BMVI. Nach „intensiver Prüfung der vorliegenden finalen Vergabe- und Vertragsunterlagen“ teilt man mit, dass man kein Angebot abgeben werde. Am Schluss heißt es jedoch: „Sollten Sie signifikante Änderungen an den Unterlagen … vornehmen, bitten wir natürlich um Mitteilung.“
Das BMVI schreibt auf Anfrage, dieser Bieter habe „kein finales Angebot abgegeben. Das Schreiben … war damit erledigt.“ Und auch die Nachverhandlungen seien „vergaberechtlich nicht zu beanstanden. Anderslautende Stellungnahmen sind sachfremd.“
Die Rechnungsprüfer sehen das anders: „Die früheren Bieter informierte es (das Verkehrsministerium, Anm. d. Red.) nicht über die nach den Verhandlungsgesprächen angepassten Bestimmungen der Leistungen und des Vertrages. Dadurch nahm es ihnen die Möglichkeit zur weiteren Teilnahme. Dies war vergaberechtswidrig.“
Verträge nachträglich maßgeschneidert
Die Vertragsänderungen waren so fundamental, dass sich das Volumen um ein Drittel reduzierte. Im Bundeshaushalt waren für die Pkw-Maut zwei Milliarden Euro vorgesehen. Doch die Forderung des Konsortiums im „finalen Angebot“ lagen bei rund drei Milliarden Euro. Nach den Verhandlungen passte es dann. Im „zweiten finalen Angebot“ geben sich Kapsch und Eventim plötzlich mit zwei Milliarden Euro zufrieden.
Leistungen im Gegenwert von rund einer Milliarde Euro waren aus dem Vertrag verschwunden. Wie die Berliner Zeitung und Report Mainz enthüllten, kam hier Toll Collect ins Spiel, jene Firma, die auch die Lkw-Maut erhebt und die Infrastruktur betreibt. Praktisch, dass Toll Collect dem Staat gehört und dem BMVI untergeordnet ist. In den Nachverhandlungen „wurde festgelegt, dass der Bieter auf die bestehende Zahlstelleninfrastruktur der Toll Collect“ zurückgreifen kann, so der Bundesrechnungshof. Und schließlich: „Toll Collect sollte dem Betreiber für die Mitbenutzung keine Kosten berechnen; dieses sollte der Bund Toll Collect direkt erstatten.“
Das Vergaberecht zielt auf chancengleichen Wettbewerb. Dafür ist entscheidend, dass die Spielregeln nicht
zwischendurch geändert werden.
Wirtschaftsrecht in Deutschland und Europa
Neuer Geschäftsführer bei Toll Collect ist seit März 2019 Gerhard Schulz. Der hatte kurz zuvor noch als Staatssekretär für das Verkehrsministerium Geheimverhandlungen zum „zweiten finalen Angebot“ geführt. Bei Toll Collect verdoppelte sich sein Gehalt. Er blieb gleichzeitig beurlaubter Staatssekretär, wie die Berliner Zeitung aufdeckte.
Durch die Leistungen, die auf Toll Collect umgelegt werden sollten, „konnte er (der Bieter, Anm. d. Red.) sein Angebot um 360 Mio. Euro senken“, so die Rechnungsprüfer. Und während die Portokosten im ersten Vertrag noch im Preis inbegriffen waren, veränderte sich der Posten durch die „Aufklärungsgespräche“. Das zweite finale Angebot „reduzierte sich hierdurch um 370 Mio. Euro“. Die Portokosten war für die Schreiben an alle vorgesehen, die ihre Mautschulden noch nicht beglichen hatten.
Andreas Scheuer gab mehr Geld der Steuerzahler aus
Dennoch, so kritisieren es die Rechnungsprüfer, blieb „ein Fehlbetrag von fast 400 Mio. Euro“, der nicht vom Haushalt gedeckt war. Andreas Scheuer gab mehr Geld der Steuerzahler aus, als ihm das Parlament gestattet hatte. „Der Vertrag hätte nicht abgeschlossen werden dürfen“, urteilen die Prüfer.
Warum nahm Scheuer diese Rechtsbrüche und das Risiko eines negativen Urteils des EuGH in Kauf? In Bayern waren im Oktober 2018 Landtagswahlen, und die CSU hatte im Wahlkampf die „Ausländer-Maut“ versprochen. Wurden Hunderte Millionen riskiert, um die eigene Klientel zu beglücken? Durch die Einführung einer Ausländer-Maut? Scheuer bestreitet das.
Im Juli 2019, einen Monat nachdem der EuGH seine Maut kassiert hat, muss Scheuer sich einer Sondersitzung des Verkehrsausschusses stellen. Ein Untersuchungsausschuss droht, der Minister will jetzt Transparenz demonstrieren. Er schiebt einen Wagen mit Aktenordnern der Maut-Verträge an den Kameras vorbei und sagt lächelnd: „Beim Risikomanagement wird man sehen, dass wir sowohl interne als auch externe Berater hatten.“ Es sei „eben nicht eine politische Entscheidung“ gewesen, vielmehr habe sich das Ministerium „fundiert beraten“ lassen.
Als aber die Rechnungsprüfer für ihren Bericht recherchieren und nachfragen, ob das Risiko in Bezug auf ein negatives EuGH-Urteil geprüft wurde, muss das Ministerium passen: „Das BMVI konnte dem Bundesrechnungshof keine Unterlagen vorlegen, aus denen hervorgeht, ob und gegebenenfalls wie es das Risiko eines vollständigen Scheiterns des ISA-Vorhabens (Pkw-Maut, Anm. d. Red.) durch ein Urteil des EuGH bewertet hat.“ Und so kommen die Gutachter zu dem Ergebnis: „Der Bundesrechnungshof hat erhebliche Zweifel, ob und wie das BMVI das Risiko eines negativen EuGH-Urteils berücksichtigt hat.“
Keine Prüfung des Hauptrisikos? Dabei war das drohende EuGH-Urteil der Grund dafür, warum alle anderen Bieter ausgestiegen waren. Die Rechnungsprüfer schreiben: „Die Bieter äußerten in den Verhandlungsgesprächen … erhebliche Bedenken zur Kündigungsmöglichkeit aus ordnungspolitischen Gründen“. Damit ist das EuGH-Urteil gemeint. Das Ministerium musste handeln. „Um finale Angebote zu erhalten, übernahm das BMVI daraufhin in den Vertragsentwurf den Bruttounternehmenswert als Grundlage für die Berechnung des Schadensersatzanspruches.“
Gezielt Recht gebrochen
Was das bedeutet, erklärt Sven-Christian Kinder, der Haushaltsexperte der Grünen. „Der Bruttounternehmenswert ist der entgangene Gewinn der Firmen für die gesamte Vertragslaufzeit von zwölf Jahren. Hier geht es um mehrere Hundert Millionen Euro“, so Kindler. „Hier ist gezielt Recht gebrochen worden, doch wir erwarten von jedem Bürger auch, dass er sich an Recht und Gesetz hält.“ Der verkehrspolitische Sprecher der FDP, Oliver Luksic, kritisiert: „Die Mautverträge bieten nicht nur eine exorbitant hohe Rendite, sondern sozialisieren am Schluss die Verluste. Nur so war es möglich, überhaupt ein Betreiberkonsortium für diese Maut zu gewinnen.“ Scheuer habe „in Kauf genommen, das Parlament hinter die Fichte zu führen, und er hat das Vergaberecht gebrochen. Normalerweise ist ein Minister nicht im Amt tragbar, wenn er so riesigen Schaden verursacht.“
Berliner Zeitung und Frontal 21 haben das Ministerium mit allen Kritikpunkten des Bundesrechnungshofes konfrontiert. Es handelt sich dabei um eine Behörde, die unabhängig von Parteien und Weisungen prüft. Pauschal heißt es: „Das Bundesverkehrsministerium weist die Kritik des Bundesrechnungshof in sämtlichen Punkten zurück.“ Alles falsch. Und was Rechtswissenschaftler sagen: „sachfremd“.
Fest steht: Nach nur sechs Monaten bekam ein Konsortium durch nachträglich maßgeschneiderte Verträge das Recht auf die Gewinne aus zwölf Jahren Pkw-Mauterhebung, obwohl die Maut nie kommen wird. Erst nachdem diese Schadensersatzklausel im Vertrag stand, gaben Kapsch und Eventim ihr Angebot ab. Diese Klausel liefert die Antwort auf die Frage, die Lanz in seiner Talkshow Scheuer stellte: „Wie viel müssen Sie zahlen?“ Es dürften 300 bis 400 Millionen Euro werden. Aber nicht Scheuer muss dafür aufkommen, sondern die Steuerzahler.