In der politischen Diskussion um die Covid-19-Impfpflicht erklärt Frauke Rostalski, welche juristischen, praktischen und ethischen Gründe gegen eine Impfpflicht sprechen. Rostalski ist Mitglied im Ethikrat der Bundesregierung. Sie ist seit 2018 Geschäftsführende Direktorin des Instituts für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität zu Köln und seit 2019 Sprecherin der Forschungsstelle „Recht und Ethik der digitalen Transformation“ an der Universität zu Köln.

Der Ethikrat hat sich vor Weihnachten mit der Frage der Impfpflicht beschäftigt. Das entsprechende Papier ist durchaus differenziert. Wie würden Sie die Debatte im Ethikrat zusammenfassen?

In der Debatte haben wir uns mit einer Vielzahl an Gründen befasst, die für beziehungsweise gegen die Einführung einer gesetzlichen Impfpflicht für weite Teile der Bevölkerung sprechen. Diese Argumente werden in der Ad-hoc-Empfehlung aufgelistet. Sie schließt mit einer Empfehlung, in der 7 Ratsmitglieder sich für die Einführung einer Impfpflicht bemessen nach dem individuellen Risiko, 13 Ratsmitglieder für die Einführung einer Impfpflicht ab 18 Jahren aussprechen. 4 Ratsmitglieder, zu denen auch ich gehöre, haben der Ad-hoc-Empfehlung nicht zugestimmt, da wir der Auffassung sind, dass die Empfehlung eines solchen Grundrechtseingriffs zum jetzigen Zeitpunkt nicht gerechtfertigt ist.

Eine Aussage wie „Ethikrat für Impfpflicht“ wäre demnach eigentlich eine Verkürzung, oder?

Das trifft insoweit zu, als dass der Begriff „Impfpflicht“ von den meisten verstanden wird als eine Maßnahme, die sich gegen alle Bevölkerungsmitglieder wendet, für die ein Impfstoff zugelassen ist. Dies beträfe etwa auch die Kinder und Jugendlichen. Letztere hat selbst die weitestgehende Gruppe von Ratsmitgliedern derzeit aus ihrer Empfehlung ausgeschlossen.

Warum haben Sie gegen die Empfehlung gestimmt?

Eine allgemeine Impfpflicht, ob nun für Risikogruppen oder gar für alle Erwachsenen, lässt sich aus meiner Sicht nicht rechtfertigen. Die Maßnahme ist schon deshalb nicht verhältnismäßig, weil wir nicht alles getan haben, um die Menschen zu einer freiwilligen Impfung zu motivieren. Ich denke hier etwa an Anreize oder niedrigschwellige, aufsuchende Angebote, die in anderen Ländern sehr erfolgreich waren. Es ist insoweit für mich auch nicht nachvollziehbar, weshalb wir nicht zunächst einmal evaluieren, wie weit uns andere, sehr eingriffsintensive Maßnahmen tragen – etwa die bevorstehende verpflichtende Impfung für Angehörige medizinischer Berufe oder die weitreichenden 2G-Regelungen. Können wir wirklich verlässlich sagen, dass diese Schritte nicht genügen, um die Intensivstationen zu entlasten? Die vierte Welle dürften die 2G-Regelungen dem Anschein nach gebrochen haben.

Wie verändert sich die Lage durch neue Varianten?

Wir sehen uns gegenwärtig mit einem hohen Maß an Ungewissheit konfrontiert. Nicht zuletzt angesichts der Omikron-Variante wissen wir nicht, wie wirksam unsere Impfstoffe noch sind und ob wir damit langfristig gegen die Pandemie ankommen. Es ist noch nicht einmal klar, wie häufig beziehungsweise in welchen Abständen eine Impfung zu erfolgen hätte, um das Gesundheitssystem zu entlasten. In anderen Ländern wird offen über eine Immunisierung durch Masseninfizierung gesprochen – warum nicht in Deutschland?

Auch die Bedeutung von Medikamenten, die nunmehr auch in Deutschland zugelassen sind, muss in die Abwägung einbezogen werden. Dabei dürfen wir nicht vergessen, wie massiv der Grundrechtseingriff durch eine Impfpflicht ist. Sie greift nicht nur in die Körperintegrität ein, sondern betrifft auch die Würde des Einzelnen, wenn die Impfung gegen seinen Willen erfolgt. Angesichts der bestehenden, erheblichen Ungewissheit überwiegen aus meiner Sicht ganz klar die Freiheitsinteressen des Einzelnen. Einen Zwang zur Impfung darf es in dieser Situation nicht geben.

Welche praktischen Hindernisse müssten überwunden werden, ehe eine Impfpflicht greift?

Ich sehe erhebliche Schwierigkeiten in der Durchsetzung einer Impfpflicht. In Deutschland fehlt es an einem Impfregister, das – ganz zu Recht – in Österreich als Grundvoraussetzung zur tatsächlichen Umsetzung einer Impfpflicht eingeschätzt wird. Es dürfte insofern schon gar nicht gelingen, den Impfstatus aller verlässlich zu erfassen. Ohnedies müssen wir mit einer hohen Zahl an Impfverweigerern rechnen, wenn die „allgemeine“ Impfpflicht kommen sollte. Wie möchte der Staat dem begegnen?

Instrumente wie unmittelbarer Zwang zur Impfung lassen sich aus meiner Sicht verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Aber auch massenhafte Zwangsvollstreckungen oder Inhaftnahmen sind eine Vorstellung, die ich nicht mit der Pandemie verbinden möchte. Die bereits bestehenden gesellschaftlichen Gräben dürften auf diese Weise immer weiter vertieft werden. Eine Pflicht, die sich praktisch kaum umsetzen lässt, ist aber nicht zu rechtfertigen.

In den vergangenen Wochen hat sich gezeigt, dass die Wirkung der Impfstoffe nach einigen Monaten nachlässt. Bei neuen Varianten wie Omikron werden neue Impfstoffe erforderlich. Wie begründet man eine Impfpflicht, wenn jeder nach einigen Monaten wieder auf den Status „Ungeimpft“ zurückgestuft wird?

Aus meiner Sicht ist dies wesentlicher Grund für die Ablehnung einer allgemeinen Impfpflicht. Wie gesagt: Der Eingriff ist schwerwiegend, wenn der Einzelne ihn nicht wünscht. Ihn dann noch in möglicherweise sehr kurzen Abständen immer wieder zu wiederholen, ist nicht zumutbar.

Ein weiteres Thema der Impfstoffe ist ihre Effektivität: Es steht mittlerweile offenbar fest, dass die Impfstoffe gegen schwere Verläufe und Tod schützen, aber nicht vor Ansteckung oder Übertragung. Was bedeutet das für eine Impfpflicht?

Das RKI teilt auf seiner Website mit, dass die in Deutschland zugelassenen Impfstoffe „Infektionen mit der Delta-Variante (symptomatisch und asymptomatisch) in erheblichem Maße verhindern“. Auch wird davon ausgegangen, dass die Virusausscheidung bei Personen, die sich trotz Impfung infizieren, kürzer ist als bei Ungeimpften. Dabei ist unklar, in welchem Maß die Übertragung des Virus bei Geimpften reduziert ist.

Was bedeutet das?

Der Impfung wird durchaus die Funktion eines Selbstschutzes gegenüber Ansteckungen und nicht nur vor schweren Verläufen zugesprochen. Zudem geht man davon aus, dass Geimpfte weniger zum Infektionsgeschehen beitragen, weil sie nur kürzere Zeit Viren an andere abgeben können und dies möglicherweise in verminderter Form. Durch Omikron ist dies jedoch ins Wanken geraten. Hier haben Studien ergeben, dass sich Omikron-Viren dem Immunschutz durch eine doppelte Impfung weitgehend entziehen, weshalb etwa der Bundesgesundheitsminister zu einem Booster rät. Dies alles hat Folgen für die Impfpflicht.

Wie wirkt die Impfung im Hinblick auf das Infektionsgeschehen?

Ein verlässliches Werkzeug zum Schutz anderer vor einer Infektion ist sie nicht – vielmehr bleibt es ja bei dem, wenn auch zeitlich verkürzten, Risiko der Übertragung –, soweit dies auch noch für Omikron gelten sollte. Weil zudem Infektionen trotz Impfung möglich bleiben, sind diese auch nur in begrenztem Umfang geeignet, das Infektionsgeschehen zu reduzieren. Der Hauptnutzen der Impfstoffe, der allerdings eine große Bedeutung hat, ist der Schutz vor schweren Verläufen. Dies ist so wichtig, weil eine Impfung dann effektiv zur Entlastung der Intensivstationen beiträgt, zumindest solange der Impfschutz wirksam ist.

Im Rahmen der Abwägung für und wider eine Impfpflicht ist daher aus meiner Sicht vornehmlich dieser letzte Punkt einzubeziehen. Aber wie gesagt: Für sich genommen trägt dies meiner Ansicht nach keinen so erheblichen Grundrechtseingriff – und schon gar nicht gegenüber Personen, die statistisch ein besonders geringes Risiko aufweisen, überhaupt intensivmedizinisch im Fall einer Corona-Infektion behandelt werden zu müssen.

Ein Problem, das sich hier auftut: Wenn alle Monate neu geimpft werden muss, muss der Staat ja immer ausreichend Impfstoff vorhalten. Es kann ja nicht sein, dass ich wegen Lieferproblemen wochenlang auf meinen Booster warten muss, und in der Zeit dann unverschuldet in den Status des Umgeimpften zurückfalle – wenn der Staat mich verpflichtet, muss er liefern, und zwar für jeden und jede, zu jeder Zeit, an jedem Ort. Muss das so sein?

Ich teile die Einschätzung, dass gegenüber dem Impfwilligen kein Vorwurf erhoben werden darf, wenn es an Impfstoffen fehlt und daher keine Impfung erfolgt. Selbstverständlich dürften daran auch keine Sanktionen geknüpft werden. Der von Ihnen angeführte Aspekt spricht meines Erachtens neuerlich gegen eine allgemeine Impfpflicht: Wir haben in den letzten Monaten gesehen, welchen Kraftakt sowohl die Beschaffung von Impfstoffen als auch deren Abgabe an die Bürger darstellen. Ich habe Zweifel, dass bei vierteljährlicher Impfverpflichtung von ungefähr 70 Millionen Erwachsenen all diese Faktoren gewährleistet werden können.

Die Impfpflicht würde aktuell ausschließlich Arzneimittel umfassen, die nur eine bedingte Zulassung der EMA haben. Ein Problem?

Prinzipiell ist das Rechtsinstitut der bedingten Zulassung sehr wichtig. In Krisensituationen ist es von entscheidender Bedeutung, dass Ausnahmen von allgemeinen Zulassungsbedingungen gemacht werden können, um Leben zu retten. Die in Deutschland zugelassenen Impfstoffe haben vielen Menschen das Leben gerettet, indem sie vor schweren Verläufen schützen. Zugleich tragen sie dazu bei, unsere Intensivstationen zu entlasten.

Es bleibt aber eben dabei, dass der Hauptgrund der bedingten Zulassung – wie das Paul-Ehrlich-Institut angibt – in der positiven Nutzen-Risiko-Bilanz des Produkts liegt, „d.h., der Nutzen für die öffentliche Gesundheit durch die sofortige Verfügbarkeit des Arzneimittels auf dem Markt überwiegt die Risiken, die aufgrund der vorgesehenen Nachreichung weiterer Daten bestehen“. Das bedeutet also, dass für eine Zulassung unter weniger erheblichem Zeitdruck weitere Angaben erforderlich wären. Es bestehen keine Zweifel an der Sicherheit der zugelassenen Impfstoffe. Es gibt aus rechtlicher Sicht allerdings gute Gründe dafür, weshalb Zulassungsverfahren bestimmte Anforderungen an das Medikament aufstellen.

Welche wären das?

Es geht dabei um die Sicherheit, die gerade bei Medikamenten, die unmittelbar auf den Körper des Menschen einwirken, in höchstem Maße gewährleistet sein muss. Wenn wir nun einen Menschen dazu verpflichten möchten, sich impfen zu lassen, liegt die Messlatte an den Impfstoff aus rechtlicher Sicht deutlich höher, als wenn wir eine freiwillige Impfung auf der Basis einer bedingten Zulassung ermöglichen möchten. Daher verkürzt: Ja, ich sehe hierin eine weitere Schwierigkeit für eine allgemeine Impfpflicht.

Die bedingte Zulassung hängt auch damit zusammen, dass es zu Beginn der Pandemie noch keine Therapien gab, insbesondere im Frühstadium. Das ist heute anders, wenn man zum Beispiel an die monoklonalen Antikörper-Infusionen von GSK denkt. Auch Pfizer und Merck haben Medikamente auf den Markt gebracht. Ist vor diesem Hintergrund eine Impfpflicht rechtlich zu begründen?

Auch für mich begründet diese – so erfreuliche – Entwicklung Zweifel an der Rechtfertigung einer allgemeinen Impfpflicht. Wenn Medikamente verfügbar sind, die ihrerseits einen wesentlichen Beitrag zur Entlastung des Gesundheitswesens leisten können, stellt das die Impfung als zentrales Instrument der Pandemiebekämpfung durchaus infrage: Sie bekommt letztlich Konkurrenz, über die wir uns glücklich schätzen sollten – die dann aber auch in der Abwägung im Hinblick auf eine allgemeine Impfpflicht gebührend berücksichtigt werden sollte. Meines Erachtens ist dies derzeit aber kaum der Fall.

Die WHO sagt, die Impfpflicht sollte nur als letztes Mittel eingesetzt werden. Wurden in Deutschland alle Mittel ausgeschöpft, um gegen die Pandemie vorzugehen?

Ich denke, dass dies nicht geschehen ist. Wie gesagt: In anderen Ländern gab es sehr viel größeren Erfolg mit Kampagnen, die auf die freiwillige Impfung ausgerichtet waren. Bereits hier haben wir nicht alles getan. Noch wichtiger erscheint es mir aber, dass wir einmal fundiert wissenschaftlich prüfen, wie erfolgreich sich etwa 2G-Regelungen und auch die Impfverpflichtung bestimmter Berufsgruppen auf die Pandemiebekämpfung auswirken. Für mich ist nicht nachvollziehbar, weshalb wir immer weiter „nachschieben“, ohne einmal in Ruhe zu betrachten, wie effektiv die bereits ergriffenen Werkzeuge sind.

Müssen die Argumente, die gegen eine allgemeine Impfpflicht sprechen, nicht auch für die medizinischen Berufe und die Pflegekräfte gelten, für die als Erstes die Impfpflicht eingeführt werden soll? Denn auch diese müssten sich dann mehrfach impfen lassen. Es zeichnet sich ab, dass die Folgen für die Pflegeversorgung gravierend wären.

Sämtliche Argumente, die im Rahmen der Debatte um eine allgemeine Impfpflicht angeführt werden, müssen auch bei Angehörigen dieser Berufsgruppen Berücksichtigung finden. Bei ihnen gibt es aber noch einen weiteren Gesichtspunkt, der nicht übersehen werden darf. Wir haben es hier mit Menschen zu tun, die durch ihren Beruf in besonderem Maße in Kontakt mit den Vulnerabelsten unserer Gesellschaft geraten. Hieraus entsteht auch eine besondere Verantwortung, die unter Umständen sogar eine Impfpflicht rechtfertigen kann.

Wir müssen aber darauf aufpassen, dass wir nicht das Kind mit dem Bade ausschütten: Wenn diese Pflicht dazu führt, dass uns die Leute davonlaufen, ist nichts gewonnen. Ich denke nur an die Pflege. Hier besteht strukturell ein Mangel in der Versorgung der Patientinnen und Patienten. Es wäre fatal, diese Situation weiter zu verschärfen, indem wir Pflegerinnen und Pfleger durch eine Impfpflicht so unter Druck setzen, dass sie ihren Beruf aufgeben. Ich sehe hier auch ein Gerechtigkeitsproblem: Diese Menschen haben sich in besonderem Maße um unsere Gesellschaft verdient gemacht, gerade in Zeiten der Pandemie. Ihnen jetzt auch noch diese weitere Pflicht aufzubürden, halte ich auch vor diesem Hintergrund für sehr problematisch.

Bei der rechtlichen und verfassungsrechtlichen Bewertung schwirren viele sehr schwammige Begriffe herum. So heißt es in der Ethikrat-Empfehlung, dass hohe Impfquoten entscheidend seien, „um in eine kontrollierte endemische Situation zu kommen“. Was ist das rechtlich?

Von einer endemischen Lage sprechen wir, wenn eine Infektion in einer regionalen Bevölkerung grundsätzlich verbreitet ist, es aber keine größeren Ausschläge in den Verbreitungsmustern gibt. Die rechtliche Bewertung stützt sich also auf die Begrifflichkeit, wie sie in der Fachdisziplin der Virologie verwendet wird. Rechtsbegriffe sind übrigens häufig unbestimmt. Das ist für sich genommen kein Mangel, im Gegenteil: Sie müssen unter Umständen eine Vielzahl an Lebensphänomenen in sich vereinen, was eine gewisse Randunschärfe zulässig macht.

Wie sollte eine Impfpflicht, noch dazu eine, die immer wieder neue „Pikse“ erfordert, eigentlich durchgesetzt werden? Nachdem Beugehaft noch kein Thema ist, bleibt eigentlich nur der Ansatz des saarländischen Ministerpräsidenten Tobias Hans, der gesagt hat, man müsse den Ungeimpften die „klare Botschaft“ senden: „Ihr seid jetzt raus aus dem gesellschaftlichen Leben.“ Das wäre dann eben dauerhaft so, oder?

Ich stelle mir diese Fragen der Durchsetzbarkeit ebenfalls. Neben Inhaftnahmen sind Zwangsgelder ein Instrument des Vollstreckungsrechts. Werden sie nicht gezahlt, kann sich dem eine Zwangsvollstreckung anschließen. Unsere Verwaltungen, aber auch die Gerichte dürften auf lange Zeit mit diesen Vorgängen befasst sein – schon dies spricht aus meiner Sicht gegen eine allgemeine Impfpflicht.

Was rechtlich allerdings nicht geht, ist, die staatliche Unfähigkeit oder Unwilligkeit, eine einmal erlassene Pflicht nach den allgemeinen Regeln durchzusetzen, umzumünzen auf eine Vielzahl ganz anderer Freiheitseingriffe. Dies wäre aber der Fall, wenn man etwa 2G-Regelungen in vielen Lebensbereichen aufrechterhielte, obwohl die Situation auf den Intensivstationen entspannt ist. Dann würde eine Impfpflicht nämlich nicht bloß einen Eingriff in die Körperintegrität bedeuten, sondern auch in die Freiheit, bestimmten Freizeitaktivitäten nachzugehen, sich fortzubewegen und vieles mehr. Das lässt sich meines Erachtens deshalb nicht rechtfertigen, weil auch diese Grundrechte bedeutsam sind. Und umso länger sie eingeschränkt werden, desto tiefer wird der Eingriff in die Freiheit.

Herr Hans würde vielleicht sagen, daran müsst Ihr Euch jetzt eben gewöhnen …

Eine permanente Ausschließung einzelner Gesellschaftsmitglieder – derzeit immerhin 13 Millionen Deutsche – aus dem öffentlichen Leben entspricht nicht den Vorstellungen, die zumindest ich als Juristin mit einem freiheitlichen Rechtsstaat verbinde. Ich sähe darin vielmehr eine staatliche Bankrotterklärung: Weil die Durchsetzung einer direkten Impfpflicht nicht möglich wäre, würde unbefristet mit Methoden der Ausgrenzung gearbeitet – das geht verfassungsrechtlich nicht. Sämtliche Freiheitsrechte haben einen Geltungsanspruch; dem Gesundheitsschutz kann nicht alles andere zeitlich unbegrenzt untergeordnet werden.

Man hat mitunter den Eindruck, die Bundesregierung schiebt schwere Entscheidungen gerne dem Ethikrat zu, um sich selbst das moralische und sachliche Abwägen zu ersparen. Ähnliches gilt für die Stiko und andere Gremien. Sollten diese Gremien vielleicht einmal den Hinweis geben, dass man sich nicht gegenseitig überfordern sollte?

Es ist Aufgabe des Deutschen Ethikrates, die Politik in relevanten gesellschaftlichen Fragen zu beraten. So verstehe ich auch meine Rolle als Mitglied des Deutschen Ethikrates. Wir können auch Empfehlungen abgeben – am Ende liegt die Entscheidung aber bei der Politik. In diese Entscheidung kann sie die normativen Gründe einbeziehen, die der Deutsche Ethikrat in seinen Stellungnahmen und Empfehlungen erläutert. Aber auch dies macht den Deutschen Ethikrat nicht zum Entscheider. Bleibt es bei dieser Rollenverteilung, liegt hierin auch keine gegenseitige Überforderung.

Das Gespräch führte Michael Maier.